В публикации дана оценка участия Бурятии в долгосрочных программах социально-экономического развития Дальнего Востока. Сделан вывод о значительном невыполнении ее показателей. Выполнен сравнительный анализ содержания ФЦП экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья в ее различных редакциях. Названы основные причины невыполнения мероприятий экономического блока программы по Бурятии, включая чрезмерный оптимизм ее авторов. Показано, что доля республики в финансировании из федерального бюджета не превышала 5% общей суммы, предназначенной для всего огромного макрорегиона. Сделан вывод о невысоком уровне государственной поддержки мероприятий по Бурятии, осуществляемых в рамках ФЦП, по сравнению с другими дальневосточными регионами.
Сегодня мы публикуем несколько фрагментов этой научной статьи:
«В ноябре 2018 г. в состав Дальневосточного федерального округа были включены Республика Бурятия и Забайкальский край. В действительности вопрос о включении этих двух регионов обсуждался в течение длительного времени и в рамках советской плановой системы, и в постсоветский период. Более того, исторические корни этой проблемы обнаруживаются еще в XIX веке.
В 1963 г. в процессе разделения экономической территории СССР на 18 крупных экономических районов Бурятская АССР была включена в состав Восточно-Сибирского экономического района. Однако дискуссии относительно места Бурятии (и Забайкалья в целом) в экономическом и административном делении СССР, которые происходили еще в 1920-е гг., свидетельствуют о серьезной критике позиции Госплана СССР, который настаивал на создании «промежуточной области между районами влияния запада и востока», включающей «ЯАССР, Иркутскую губ., Забайкальскую губ. и БМ АССР». В докладе по проблемам районирования Дальневосточного края такая позиция была названа «условной и произвольной». Авторы этого доклада также указывали, что «Забайкалье, как территория пограничная с Монголией и Маньчжурией... в области планомерной увязки своей экономики с сопредельными странами имеет больше общих соприкосновений и задач с ДВК, нежели с Иркутской губернией». Тем не менее Бурятская АССР оказалась в составе Восточно-Сибирского экономического района, однако существенных успехов в деле хозяйственного и социального развития добиться не сумела».
«Было принято отдельное постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по дальнейшему комплексному развитию производительных сил Бурятской АССР в 1981–1985 гг. и на период до 1990 года». Согласно этому постановлению, в Бурятии планировалось значительное увеличение объемов производства продукции в отраслях экономики, строительство крупных промышленных и транспортных объектов, освоение новых месторождений полезных ископаемых, ввод в эксплуатацию значительных площадей орошаемых и осушенных земель. Однако существенных изменений тенденций социально-экономического развития не произошло. К середине 1980-х гг. в республике проявились все те негативные последствия снижения продуктивности факторов производства, которые были характерны для всей советской экономики. Снизились среднегодовые темпы роста промышленного производства – 102% в 1981–1985 гг. против 104% в 1976–1980 гг., инвестиций в основной капитал – 102 и 107% соответственно. Увеличивалось отставание в обеспеченности населения жильем, объектами социального и культурно бытового назначения по сравнению со средним уровнем в РСФСР и Восточно-Сибирском экономическом районе. Это стало еще одним доводом в пользу невозможности решить проблемы социально-экономического развития республики изолированно от более общего контекста регионального развития».
«В принятом в 1987 г. постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР об утверждении «Долговременной государственной программы комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период д 2000 года» предусматривались меры по развитию Бурятской АССР в форме самостоятельной подпрограммы. Так, в Бурятской АССР планировалось к 2000 г. увеличить выпуск промышленной продукции в 2,3–2,4 раза по сравнению с 1985 г., выработку электроэнергии – в 2,9 раза, добычу угля – в 3,5 раза. Ввод в эксплуатацию жилых домов должен был возрасти в 3,1 раза, а численность населения – в 1,27 раза.
Программой предусматривалось выравнивание к 2000 г. социальных стандартов для регионов Дальнего Востока и Забайкалья с ситуацией в других частях страны. Резкое ухудшение ресурсной ситуации в СССР в конце 1980-х гг., а особенно разрушение институциональной среды, на которую была рассчитана и в которой реализовывалась программа, привело к свертыванию ДГП уже в 1990 г. Произошло кардинальное изменение экономической ситуации в стране, механизмов распределения общественных ресурсов. Сложившаяся в СССР система стратегического планирования в начале 1990-х гг. была разрушена. С 1990 г. выделение централизованных ресурсов для развития Дальнего Востока было практически остановлено. В силу этого предусмотренные программой мероприятия не были реализованы. К этому добавились деиндустриализация и глубокая стагфляция национальной экономики, проявившаяся в форме разрушения экономического и социального потенциала всего макрорегиона и Республики Бурятия в том числе. Глубина кризиса иллюстрируется тем, что большинство плановых индикаторов, предусмотренных в программе на 2000 г., не были достигнуты даже в 2017 г. Вместо масштабного роста по всем показателям произошло колоссальное падение производства».
«К середине 1990-х гг. ситуация на Дальнем Востоке и в Забайкалье стала критической не только в сфере производства, но и в социальном плане. Население «голосовало» ногами против снижения уровня и качества жизни, против потери перспективы, против превращения региона в «остров», транспортно почти изолированный от остальной страны. Экономический кризис привел к значительному миграционному оттоку населения в западные и южные регионы страны и существенному ухудшению условий для воспроизводства человеческого капитала. Численность населения на Дальнем Востоке к 1996 г. снизилось на 6,85% по сравнению с 1991 г. против 0,37% в целом по России. Хотя в Бурятии демографическая ситуация была значительно стабильнее (численность населения сократилась лишь на 0,29%), но республика, интегрированная в программу развития и уже связывавшая свои перспективы с будущим социально-экономической системы всего Дальневосточного экономического района, выступила совместно с дальневосточными регионами и Читинской областью, создавшими в начале 1990-х гг. Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов РФ «Дальний Восток и Забайкалье», за реанимацию долговременной государственной программы развития Дальнего Востока и Забайкалья».
«Накануне президентских выборов 1996 г. федеральный центр не мог возражать против этой инициативы и согласился на подготовку Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996–2005 гг. В апреле 1996 г. программа была утверждена правительством и получила статус «президентской». Результатом реализации программы должно было явиться поэтапное изменение тенденций развития региона. Предполагалось, что в 1996–2000 гг. будут достигнуты экономическая стабилизация и существенное улучшение социально-экономической ситуации, а в 2001–2005 гг. удастся обеспечить устойчивое развитие и преодоление отставания по основным макроэкономическим показателям от среднероссийского уровня. Достижение этих целей предполагалось обеспечить в рамках шести приоритетов, на финансирование мероприятий которых декларировалось выделение значительных по тем временам средств из федерального бюджета – 371 млрд деноминированных рублей в ценах 1995 г. Однако продолжающаяся экономическая стагнация, а особенно начавшийся в 1998 г. финансово-экономический кризис, сопровождавшийся девальвацией рубля, дефолтом и в целом глубоким кризисом государственных финансов, не позволили в 1996–1999 гг. реализовать большинство из намечавшихся в программе направлений. Реальное выделение ресурсов из федерального бюджета в 1996–2000 гг. составило 5,2%, а из региональных бюджетов – около 17%».
«Несмотря на начавшееся с начала 2000-х гг. оживление в целом по национальной экономике, ситуация в макрорегионе по сравнению с предпрограммным периодом существенно не улучшилась. Макроэкономические параметры программы, предусмотренные для 1996–2000 гг., не были достигнуты. Сокращение численности населения продолжилось. Вместо программировавшегося темпа роста объема промышленного производства в течение этого пятилетия в 115% к уровню 1995 г. он составил только 96,8%».
«С 2001 г. началась корректировка программы с одновременным продлением срока ее действия до 2010 г., и в 2003 г. была утверждена новая редакция ФЦП, Общий объем финансирования мероприятий ФЦП, запланированных на 2002–2010 гг., предусматривался на уровне 380 млрд руб., из которых только 29 млрд руб. (7,6%) предполагалось выделить из федерального бюджета. По Республике Бурятия планировалось выделить из федерального бюджета 1,416 млрд руб».
«Практически сразу после начала реализации этой программы начались ее корректировки. А в ноябре 2007 г. была утверждена новая версия программы, основной упор в которой был сделан на развитие инфраструктуры, а срок действия продлен до 2013 г. В отличие от предыдущей версии (2002–2010 гг.) доля федерального бюджета была определена в 77,9% общей суммы финансирования (против 7,6% по прежней версии), которая также была кардинально увеличена. Вместо 3,22 млрд руб. в среднем за год по версии 2002–2010 гг. версия 2008–2013 гг. предусматривала ежегодное финансирование из федерального бюджета в объеме 54,37 млрд руб. По Республике Бурятия в ФЦП до 2013 г. было включено 17 проектов из 220 включенных в программу по всем субъектам РФ, в том числе 6 проектов развития транспортного комплекса, на которые направлялась основная часть федеральных бюджетных средств (47,1%). Одним из наиболее значимых для Бурятии проектов стала реконструкция автомобильной дороги Улан-Удэ – Турунтаево – Курумкан, позволившая активно развивать туристско-рекреационную деятельность на прилегающей к Байкалу территории. Строительство мостового перехода через реку Баргузин обеспечило устойчивую транспортную связь Курумканского и Баргузинского районов с цен-тральной частью Республики Бурятия».
«На ФЦП до 2013 г. возлагались большие надежды, но ожидания разработчиков и самой республики оказались слишком завышенными. Более того, в 2013 г. достичь запланированных значений показателей даже по пессимистическому варианту не удалось. Среди причин неудачи в достижении целевых индикаторов программы – чрезмерный оптимизм и явные просчеты ее разработчиков».
«ФЦП на период 2008–2013 гг. стала очередной невыполненной программой развития Дальнего Востока и Забайкалья, если не считать подпрограммы развития г. Владивостока, и в 2013 г. срок ее действия был продлен до 2018 г. Фактически же была принята новая программа, так как ареал программы был расширен за счет включения в него Иркутской области. Таким образом, с 2013 г. начала реализовываться новая ФЦП социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона, под которым подразумевались Республика Бурятия, Забайкальский край и Иркутская область, рассчитанная до 2018 г. Срок жизни ФЦП до 2018 г., впрочем, оказался очень коротким.
«Уже в 2014 г. ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» была включена в состав вновь утвержденной Государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» со сроком реализации до 2025 г. В 2016 г. была утверждена вторая редакция Госпрограммы до 2025 г., в которой появились 4 новые подпрограммы, в том числе 2 подпрограммы, направленные на поддержку реализации инвестиционных проектов, одна для Дальневосточного федерального округа и одна для Байкальского региона. Однако бюджетные ассигнования предусматривались только для Дальневосточного федерального округа в размере 178 240,6 млн руб».
«Неудивительно, что результаты реализации и этой программы для Республики Бурятия оказались более чем скромными. Например, из 40 проектов реконструкции аэропортовых комплексов и посадочных площадок, запланированных программой в целом по ДФО и Байкальскому региону, в Бурятии был реализован лишь один (реконструкция взлетно-посадочной полосы с искусственным покрытием в аэропорту Улан-Удэ). Аналогичная ситуация сложилась и по строительству и реконструкции автомобильных дорог регионального и местного значения – на долю республики пришлось лишь 28,9 км из 681,2 км (4,2%)».
«Во всех редакциях Государственной программы до 2025 г. доля республики в финансировании из федерального бюджета оставалась незначительной (4–5%). Это стало одним из важнейших стимулов для активизации действий по формальному включению Республики Бурятия в состав Дальневосточного федерального округа, что позволяло бы не только распространить на территорию республики институциональные новации, предназначенные для ускорения роста и повышения качества инвестиционной и социальной среды в Бурятии, но и принять полноценное участие в разрабатываемой новой Национальной программе социально-экономического развития округа на период до 2035 г.».
«Включение Республики Бурятия в состав Дальневосточного федерального округа позволит снять институциональные барьеры по взаимодействию в сфере стратегического планирования, имевшиеся между органами государственной власти Российской Федерации и республики».
